摘要
汶川地震不仅考验了政府的应急管理能力，更考验了普通民众的公民意识和非营利组织的组织能力及专业水平。在我国，政府一直是公共危机解决的主导者和主要参与者，而在汶川地震的救灾和重建中，我们看到了一些新兴力量加入进来，使得这次灾后救援重建变得不同以往。 非营利组织在汶川地震中承担了多重角色：筹集民间慈善捐赠的组织者；紧急救援行动的执行者；志愿活动的组织者；灾后重建的参与者等。在这里，每个非营利组织都投入了大量的人力和资源，而且非营利组织之间的联合又形成了区域性网络，从某种程度产生了应急能力的积聚效应，提升了他们的战斗力，从一定程度上减少了政府部门的救灾压力。 在肯定非营利组织发挥积极作用的同时，他们在救灾和重建过程中表现出的不足依然明显。首先，由于参与组织数量之多、种类庞杂、决策机制不完善等原因，众多非营利组织之间的信息沟通出了问题。其次，由于缺乏专业性机构的组织和管理，志愿服务暴露了很多问题，例如志愿者各自为战、志愿服务专业性不够、消耗灾区救助资源等问题。再次，由于政府部门、GONGO和一般性非营利组织之间的沟通协调不足，导致了救灾物资不能得到合理的配置，形成部分地区物资过剩而部分地区需求得不到满足的问题。最后，由于目标定位不准确，很多非营利组织出现了参与重建持续性差的问题，能够继续参与重建的非营利组织呈现越来越少的趋势。 本文根据非营利组织在汶川地震的救灾和重建实践中反映出的问题，以美国的灾难管理体系中政府与民间NPO的整合关系为借鉴，通过介绍“全国自愿组织灾难行动联盟”及美国红十字会的“灾难服务部”的先进经验，倡导成立带有中国特色的全国NPO灾难行动联盟。 本文特别提出了在全国NPO灾难行动联盟中下设灾难管理部作为其常态运作的部门的设想，并试图通过政府设立公告牌制度建立信息交流共享网络；通过灾难管理部中志愿者小组对志愿者组织和管理流程的细化并制定登记、分类、培训、派遣、监督、激励和评估的具体管理步骤，建立志愿者组织管理体系；通过加强灾区物资需求信息的传导和政府相关部门对物资配置的适当放权构建灾区物资的合理分发体系；通过中长期留守小组和国内国际NPO以及政府部门的合作，建立灾后重建的长效机制。最后，本文从政策变革和制度创新的角度出发，提出三个有针对性的措施来引导非营利组织积极参与公共危机管理并发挥自身优势：第一，通过政府采购加大对非营利组织的资金支持；第二，通过对灾区重建中的社区项目化运作加强政府对非营利组织的社会化管理，改善二者之间的关系；第三，通过建立政府资助制度，完善专项法规政策体系，给予非营利组织和捐赠者合理的税收优惠空间，提升他们投入公益救助事业的热情和实力。本文希望通过这一系列措施的实施，旨在构建由政府部门、非营利组织、全国NPO灾难行动联盟、志愿者等共同参与、各司其职、节能高效的综合危机管理系统。
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