自然资源是人类可以利用的由地壳运动作用形成的物质与能量的总称,是人类生存和发展的物质基础和物质财富的源泉,是人类可持续发展的重要依据之一。人类社会进入21世纪以后,煤荒、电荒、油荒接踵而来,世界能源资源危机已经敲响了警钟,资源安全日益成为世界各国普遍关注的焦点,已成为世界各国国家安全的一个重要组成部分。 然而,新世纪我国经济的可持续发展面临着资源安全的严峻挑战,一方面,我国自然资源相对匮乏,人均资源占有量少,能源资源安全阀域较小,多数资源已临近安全警戒线。而且传统矿产资源日益减少,资源开发利用环境恶化问题严重。另一方面,改革开放以来,粗放式的增长方式使我国的经济增长和资源有效利用两重机制互相脱离,掠夺式的开采自然资源、以消耗大量的能源资源为代价来换取经济增长的这种饮鸩止渴的发展模式,使我国资源承受着空前的压力。导致目前我国资源过分的依赖进口供给,严重威胁着我国的国家安全。因此,保持经济持续增长的资源供给面临的形势严峻,自然资源的供求矛盾日益增大,甚至出现了资源危机。为了解决资源短缺和保障人类社会的可持续发展,必须采取各种有力手段保护自然资源,防止自然资源的破坏和枯竭。正是因为自然资源的稀缺性、外部性、信息不对称性等具备政府管制要求的特征都在资源领域有所体现,因此世界各国在自然资源开发利用领域都采取了政府管制措施。其中,最为重要就是通过行政许可手段保护自然资源,这也是目前世界各国的通行做法。它既能够避免计划经济体制所带来的资源浪费和配置低效率等状况的发生,也能为自然资源开发利用过程中出现的市场缺陷问题提供重要的解决办法。但是,由于理论研究的不足以及法律制度的不完善,我国自然资源开发利用行政许可在现实中仍然出现了诸多问题。 自然资源是社会生产过程中最重要的生产资料和劳动对象,关系到国计民生,是经济社会持续健康发展根本保障,需要政府的干预和管制,以确保对自然资源的合理开发利用,保障经济、社会、生态协调发展。在市场经济条件下,自然资源作为生产要素进入市场,由市场进行配置,为了克服或避免“市场失灵”的缺陷,行政许可在自然资源开发利用过程中运用日益增多。尽管2003年我国制定颁布了《行政许可法》,明确规定了“有限自然资源”的行政许可,并且在水资源、土地资源、矿产资源、森林资源、渔业资源等自然资源开发利用中已经普遍实行许可制度。但在自然资源开发利用中无证开采、乱挖滥采,破坏资源、污染环境,效率低下、浪费巨大,秩序混乱、违法行政等现象时有发生,严重危害着我国资源安全、扰乱了市场秩序。中央与地方在资源管理上的职权划分不清,再加之地方主义和局部利益的驱动,直接导致对环境资源掠夺式的开发利用愈演愈烈,屡禁不止,国家对环境资源的管制基本目标根本无法实现,行政许可的法律制度亦形同虚设。行政许可制度运行需要良好适宜的外部和内部环境。由于在外部环境上,政府职能转变滞后、行政管理体制不顺,市场经济体制不够完善等；在内环境上,现行制度自身在理念定位、制度设计、权限分配、许可设置科学性上的先天不足。导致“政府失灵”和“市场失灵”交错并存,行政许可制度没有起到应有的效果。事实上,我国自然资源开发利用的行政许可制度的理论与实践存在重大缺陷和不足,加强自然资源开发利用行政许可制度的研究,显得十分迫切和意义重大。本文认为,自然资源开发利用的行政许可的设立应置身于节约型社会背景下,为保障资源安全、提升国家生态力,服务于国家经济力的提高,实现经济社会可持续发展。 本文框架结构分为七个部分,共计16万余字。第一部分主要是阐释和界定自然资源与行政许可概念,全面深入地探究核心概念的内涵和外延；第二部分主要是考察自然资源行政许可制度的发展历程,并对自然资源开发利用进行历史回顾,指出目前存在自然资源开发利用的现实危机,分别考察了我国自然资源行政许可制度的历史发展和外国自然资源行政许可制度的历史发展,为自然资源行政许可探寻发展规律和累积经验；第三部分是论证自然资源行政许可制度设立的理论基础,包括自然资源价值论、外部性理论、社会契约论、可持续发展理论等,为自然资源开发利用行政许可制度建构奠定坚实的理论基础；第四部分主要探讨自然资源开发利用行政许可制度的特性、价值与功能,进一步夯实和提升理论底蕴和现实基础；第五部分主要是分析我国自然资源行政许可制度的现状,首先从了解我国当前自然资源开发利用的概况开始,对我国自然资源行政许可制度现状进行全面审视,对存在问题的成因进行深度剖析,主要探讨市场经济条件下自然资源行政许可的“市场失灵”、“政府失灵”以及自然资源权属界定困境的不利因素；第六部分引入自然资源开发利用行政许可制度的实证分析--以煤炭资源为例,对煤炭资源开发利用的政府管制和煤炭资源矿业权以及煤炭资源行政许可模式进行分析和评价。第七部分是对我国自然资源行政许可制度进行设计与重构,这是作为本文研究的核心和重点,主要包括制度理念的变革与更新、制度体制的改造与创新、主体制度的梳理与明晰、程序制度的构造与完善、救济制度的供给与衔接、外围制度的配套与支撑。以此重构我国完善的自然资源行政许可制度,以期有效实现资源的有效调控,达到资源节约型社会的发展目标。
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