摘要
政府间关系是现代政府体系的重要组成部分，是重要的国家结构形式之维。对其的研究对于科学指导政府间关系运作、促进国家整合以及维护国家统一和稳定具有重大意义。改革开放以来，伴随着经济全球化与地方分权化趋势，伴随着我国经济体制改革的步伐，如何理顺国内政府间关系并使之适应社会经济发展的需要已成为当前中国政府面临的主要问题与挑战。 国内学界多从一般意义上的地方政府对政府间关系进行研究，而以遍布于国家行政管理各个领域的派出机构为视角的研究却极为鲜见。较之一般的派出机构，开发区具有独特之处，“它们不但实施着大量的具体行政行为，而且还实施抽象行政行为，制定和发布了大量的规范性文件。单就这一点而言，这些特殊经济区域或特殊地区的派出机构实质上行使着相当于地方政府的行政权力”。加之开发区在中国改革进程中经济发展、制度创新、国际化水平提升等诸多方面的巨大贡献，使其成为政府间关系研究一个不可忽视的对象。同时，作为制度的“试验田”、经济发展的“高地”和未经由宪法体制获得权力的“准政府”，种种特殊性更为政府间关系研究提供了宽广的空间——不仅能在“试验田”和“高地”上洞见未来发展方向，更可从“准政府”中感知中国政府间关系发展的宏大脉搏。秦皇岛开发区的“跨越式”发展及其与母城经济发展程度的较大差异恰为这种洞见与感知提供了更为广阔的舞台。 既有的政府间关系研究多侧重于制度、规范层面的探讨和静态的制度构建。以秦皇岛开发区为案例的政府间关系研究则以实证方法为主要支撑、以动态的关系结构过程为主要关注，凸显了改革开放30年来政府间关系的新变化。纵向关系方面，不仅涉及开发区与中央政府关系的变化，也伴随着秦皇岛市政府与中央政府关系的变化，更同时伴有开发区与市政府以及开发区与省政府的关系变化。在多重主体的复杂互动中，地方政府主体地位凸显、命令服从关系向博弈互动关系转变，且有自治之势出现。横向关系方面，跨地区的地方政府间关系从无到有，并不断深化、质变，且昭显了未来发展之势;国际化浪潮下应运而生的跨国的地方政府间关系则经历了特质转变、内涵深化和运作形式转型的发展变化历程。在此过程中，横向关系变化的特点逐渐凸显:重要性提升、内容日益丰富多元、制度化水平提高、合作成为大势且伴有自治趋势出现。概言之，开发区的创建发展给转型期中国政府间关系带来的新变化是:由过去以行政组织为主要基础的行政服从关系变为以相对独立的利益实体为基础的对策博弈关系;从原来纵向维度为主的一体化垂直式行政统治模式转变为基于相互依存、资源合作的扁平化的、复杂化的、制度化的、网络化的行政统治模式;在这种关系模式的转变过程中，自治趋势日益凸显。由于开发区的特殊性，以其为视角的政府间关系变化又表现出与一般意义上政府间关系的不同之处。 虽然纵、横两个维度都发生了深刻变化，且在某种程度上，横向变化更为显著，但政府间纵向关系的主导地位始终没有改变，始终决定着政府间关系的基本格局、影响着横向关系的发展路径。秦皇岛开发区纵、横两种关系的发展变化历程正是对纵、横两个维度关系的生动诠释。同时，不能忽视横向关系的重要性，因为“在未来的发展中，地方政府间的横向关系，在中国将会变得越来越密切，越来越重要”。 开发区的创建发展给政府间关系带来新变化有其深刻的历史根源。一方面是“经济基础”的影响——计划经济向市场经济的转向极大调动了地方积极性，地方主体意识被唤醒;同时，经济管理体制从“集权型”向“分权型”的转向使地方政府有了较大的自主权，因而在建立政府间关系方面也就有了更多方式与途径;此外，经济的快速发展对政府间关系变化的诉求日益强烈。另一方面是政治统治模式变化的影响——以改变权力过分集中为突破口的政治体制改革使各级政府之间的关系由政治上的领导与被领导变为了行政上的上下级关系，强化了地方政府在政治体系中的地位和作用。再者，开发区“为改革而生”的特性以及其诞生于体制转轨期的宏观时代背景都促使政府间新变化的凸显。 以开发区为视角的政府间关系研究具有多重价值。不仅能够再现政府间关系发展变化全貌，同时还可把握未来政府间关系发展大势;不但可以完善政府体系的研究与构建，更可推动中国的政治现代化进程。
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