摘要
为了从制度上缩小民族地区发展的差距，以新疆为例，研究少数民族地区基本公共服务提供状况，提出推进少数民族地区基本公共服务均等化的对策建议具有一定的现实意义。 基本公共服务均等化具有渊源的理论背景，从福利经济学、经济学、财政学角度均可论证基本公共服务政府提供的必要性，而均等化则是实现经济学社会福利最大化、帕累托最优目标的重要路径之一。 民族地区基本公共服务均等化状况，以基础道路设施、基础教育和基础医疗等量化指标分析，其“均等化”主要体现在民族地区与全国其他地区、民族地区内部城乡群体之间的享有量和比例要相对均等。考虑到统计数据的可获得性，根据民族地区的实际，对民族地区的道路设施、基础教育和医疗等公共服务的总量、人均、域均、财政支出等内容加以测算，通过对各基本公共服务的权重设定得出计算式为:总水平(S)=20％×基础道路得分+20％×基础教育得分+10％×基础医疗得分+50％×公共财政支出得分。通过数据分析得出结论:民族地区基本公共服务均等化水平与全国和东部地区相比具有较大差距，东部地区由于经济发展水平高，最基本的公共服务“均等化”水平得分也远远高于民族地区，民族地区的得分最多时低于全国得分近20分，说明民族地区最基本的公共服务是十分欠缺的，距离全国基本公共服务均等化的目标实现还有很长的路要走。 衡量新疆基本公共服务均等化的状态，用具有一定代表意义的1995至2008年13个省人均地方一般预算收入、支出平均数据表和1995至2008年全国和7省区人均财政收支表比较，结论如下:人均收支差比重较高的均为西部少数民族地区，新疆等大部分少数民族地区的人均财政收入低于全国和东部大部分省，如果以全国值为基准值，高于其值的大部分为中东部，低于其值的基本上是西部少数民族地区。近年来，随着公共财政体系的逐步完善，新疆财政不断增加民生方面的投入，民生支出占财政支出的比重逐年提高，初步建立起覆盖城乡的免费义务教育体系、家庭经济困难学生资助政策体系、医疗卫生保障体系和居民最低生活保障体系，从整体上看，新疆各地基本公共服务能力不断增强。选取了新疆15个地、州、市财政和经济社会发展指标，从不同角度对近年来新疆15个地、州、市基本服务项目的均等化的趋势和差异情况进行简要的分析。主要方法为通过计算各地基本公共服务经费支出的变异系数测算各地基本公共服务支出的差异程度。其中，变异系数=新疆各地州各项指标的标准差/各项指标的均值。其数值越大，反映各项指标的均等化程度越小，反之亦然。同时与同口径计算的全国31个省变异系数值进行比较。2002年至2008年人均教育支出变异系数新疆分别为:0.62、0.70、0.68、0.80、0.79、0.92、0.84;全国分别为:0.60、0.61、0.61、0.60、0.55、0.51、0.47。2002年至2008年人均卫生支出变异系数新疆分别为:0.87、0.91、0.92、0.96、0.93、0.95、0.89;全国分别为:0.84、0.84、0.85、0.80、0.79、0.75、0.62。2002年至2008年人均社保支出变异系数新疆分别为:0.46、0.54、0.59、0.42、0.49、0.67、0.71;全国分别为:0.72、0.61、0.65、0.69、0.71、0.59、0.55。2002年至2008年人均师生比变异系数新疆分别为:0.30、0.31、0.28、0.27、0.26、0.29、0.28;全国分别为:0.16、0.16、0.19、0.19、0.20、0.19、0.26。2001年至2008年人均GDP变异系数新疆分别为:1.06、1.02、1.42、0.98、1.13、1.07、0.97、0.90;全国分别为:0.70、0.71、0.70、0.70、0.68、0.66、0.64、0.60。2001年至2008年人均财政支出变异系数新疆分别为:0.64、0.69、0.35、0.95、1.06、1.01、0.95、0.76;全国分别为:0.73、0.75、0.77、0.76、0.73、0.67、0.66、0.62。2001年至2008年人均财政收入变异系数新疆分别为:1.40、1.45、1.51、1.78、1.74、1.72、1.72、1.52;全国分别为:1.12、1.17、1.17、1.199、1.18、1.10、1.11、1.05。比较所有的趋势线性表，可以看出:和全国31个省基本公共服务均等化变异指标相比，新疆基本公共服务均等化变异系数指标大部分明显高于全国，说明在新疆区域内基本公共服务均等化要求十分迫切。 由于基本公共服务是新疆经济增长和社会发展的前提条件，在分析了新疆基本公共服务均等化的宏观现状后，分析新疆每一个地州在基础设施、教育支出、社会保障支出、基本养老支出等公共服务领域运行状况，可以为新疆各级政府制定相关政策，均衡建设15个地州的公共服务工作提供依据。论文写作中采用了深入新疆农村，梳理公共服务项目，通过问卷调查，实际访谈的形式，以新疆南北疆农村低收入组、中等收入组和高收入组三个样本反馈农民对公共服务偏好的需求和满意度，涵盖:农田水利建设、农村科技推广、人居环境及公共设施、生活能源建设、农村教育、文化娱乐、医疗卫生和社会保障等方面，通过掌握新疆农村少数民族地区群众对于政府提供的公共服务项目满意与否、满意度排序、公共服务期望排序等内容，为研究新疆基本公共服务均等化取得了反映群众心声的第一手资料，为探索提高新疆农民公共服务满意度的路径，解决民族地区农村公共服务供给不足问题奠定了较好的研究基础，也为当地政府合理规划本地区公共服务建设资金提供了重要依据。根据南北疆调研情况，论文提出了新疆农村基本公共服务有效的供给路径，即:公共财政的有限性和新疆农户对基本公共服务的不同偏好决定了公共财政必须分阶段、分类别、分区域进行基本公共服务优先选择投入，首先发挥政府主导供给模式，有限满足民众基本生活方面的公共服务，强化对教育、农业科技等外部性较强的农村基本公共服务供给，完善基层民主制度和农民需求表达机制，在此基础上再扩大公共服务提供范围。政府有效提供农村公共服务，可以以较高的运行效率满足农户的需求偏好，增加其对国家各项政策的满意度，有效加强新疆经济和社会政治局势的稳定， 建立民族聚居地区的转移支付制度，将有助于民族地区公共服务水平提升，对于新疆而言，可以促进新疆的稳定和团结。此外，进一步完善并规范省以下转移支付制度是制度落实的重要内容，如前面调研所知，新疆区域内社会经济状况差异极大，新疆在一定程度上在区域内加大对欠发达地区的转移支付补助力度，弥补这些地方财力的不足，是加快贫困地区的发展的主要路径。同时提高转移支付资金的使用效率，优化支出的方向是实现基本公共服务均等化效率目标的必然要求。 根据新疆的资源、GDP的组成结构、经济的运行情况，立足于建立新疆可持续发展的自我财力支持体系，提出了构建新疆财政收入政策，通过资源税改革在新疆实施的契机，提高新疆油气资源开发的财政收入，扩大新疆地方财政税基，在未来不断将煤炭、黑色金属等资源产品纳入资源税改革的征税范围，提升地方财政的收入能力。树立全口径政府收入的非税收入理念，新疆矿产资源补偿、探矿权、采矿权使用费及价款收入、排污费、水资源使用费、国有资产收益等具有调节经济作用和进行生态补偿的有偿使用收入是政府收入的重要内容，但由于其管理规范性的欠缺，没能够有效发挥财政资金的导向作用，所以打破非税收入管理中的利益分配格局，将非税收入全部纳入预算管理后所形成的财力可以更多投入到基本公共服务均等化的建设中。 总之，论文的研究通过界定基本公共服务概念、范围、评价指标，力求务实创新，选择相对中观的民族地区，以新疆经济发展过程中基本公共服务均等化问题作为研究的切入点，比之于目前国内对基本公共服务均等化的研究大多停留在全国和大区域范围的宏观层面内容，研究的对象更为具体，实现的目标性和针对性更强。通过深入的实证调研，选择新疆南北疆农村问卷调查、入户走访等方式，取得了来自于新疆农村对于公共服务项目的实现状况评价结论，对于确定符合新疆经济社会实际的公共服务均等化指标，合理设计均等化应实现的阶段性目标提供了研究依据，也使未来政策制定和运行具有了较强的可操作性。从新疆的特殊区情出发，从新疆的自然、经济、社会、民族、国防等方面分析，明确了新疆公共服务需求与其他地区的差异，独特的边境线、多元化的文化、复杂的地理环境、相对落后的社会经济水平，在基本公共服务指标设计方面、在基本公共服务结构设计方面，新疆界定的内容必然是事权与财权匹配的框架，这样的基本公共服务目标才能够较好地实现，在区域内的公共服务均等化推进才相对公平，所以论文的民族地区和新疆公共产品提供理论依据为民族地区和新疆在制度和体制上实现公共服务均等化奠定了基础。对基本公共服务均等化问题的研究不仅仅局限于财政的视角，同时结合民族地区和新疆的实际提出了构建一整套包括政府职能的转变、财政收入持续增长机制、财政支出结构的调整以及转移支付制度的完善、政府政绩考核目标评价等保障民生的完整的公共财政体系框架。最后，推进民族地区基本公共服务均等化主要对策建议为:建立基本公共服务均等化取向的完善的转移支付制度，主要有:加大中央对转移支付政策、进一步完善并规范转移支付制度、以优化转移支付结构为目标建立横向转移支付制度、提高转移支付资金的使用效率等内容;构建可持续发展的地方财政收入政策;增强地方自我发展能力的税收收入政策等。
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