摘要
改革开放近四十年来，我国的城镇化过程取得了较为突出的成绩。在城镇化快速发展的同时，中央政府和地方政府面临着巨大的财政压力。由于土地具有经济特性，其中农用地尤其是耕地作为国家战略安全储备，且包含的可置换的经济效益较低，政府只能将目光聚焦于非农用地。农地转用审批作为农用地转变为非农建设用地的合理合法手段，对于实现非农用地有序流转、增加政府财政收入以及促进地区城镇化建设具有重要作用。 通过构建中央和地方政府农地转用审批动力机制的理论框架，运用2000-2012年省级层面数据，将解释变量分为利益激励、资源管控和目标导向三大类进行计量检验，实证分析中央和地方政府农地转用审批规模影响因素，揭示其农地转用审批动力机制差异。结果表明，中央和地方政府农地转用审批都受到经济和财政等因素的共同影响，而在农地转用审批的资源管控机制和目标导向机制上存在差异。概括为，中央政府有严格遵守国家农地管制政策从事农地转用审批的倾向，地方政府却会倾向于通过管制政策应对措施来扩大审批规模。较之中央政府，地方政府农地转用审批更容易受到区域耕地资源禀赋、土地利用比较效益和财政支出、收入等因素的影响。此外，中央和地方政府农地转用审批动力在东中西部地区间还存在差异。东部地区的中央和地方政府农地转用审批动力因素差异最明显，西部地区次之，中部地区最不明显。 基于以上结论得出，中央和地方政府农地转用审批具有共同合作的基础，并非一定要将农地转用审批权限上收中央。中央和地方政府应在各自的审批权限范围内开展分工，改革现有按照审批规模大小划分审批权限的制度，将权责明确、公开透明的农地转用审批项目交给地方政府进行审批，中央政府负责审批事项事前事中和事后的监管，进而优化中央与地方政府农地转用审批权限，因地制宜地实施农地转用审批管理措施，促进农地转用制度发挥作用。
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