摘要
我国《宪法》序言第十一段表明了我国是一个统一的多民族国家，各民族之间已经形成平等团结互助和谐的民族关系。民族问题一直是政治实践中的重要一环，更是宪法所规范的重要命题之一。中国共产党经过全面探索，形成了具有中国特色的民族区域自治制度。这一制度发源于马克思列宁主义的民族理论，在1954年经《宪法》确认后，成为我国解决民族问题的根本政治制度。宪法总纲条款首先确认了民族区域自治制度是我国的根本政治制度之一，国家机构章节通过专章对民族区域自治制度进行细化。在民族区域自治制度中，最重要的是民族区域自治权的行使，对于少数民族公民来说，民族区域自治权是一项重要的权利，主要是通过自治地方的人民代表大会行使。民族区域自治立法权作为自治权的一项重要内容，融合了“自治”和“立法”两个因素，既是落实民族区域自治权的重要手段，也是地方治理法制化的表现。因此，对民族区域自治立法权进行研究是宪法学的重要命题之一。 民族区域自治立法权的逻辑前提是民族区域自治制度，这一制度不仅是中国共产党运用马克思主义理论解决民族问题的产物，还具有一定的宪制意涵。这一制度既是我国作为统一多民族国家从清末开始的民族治理模式的转变，也是民族国家建构上制度演进的结果，这一结果同时整合了民族认同与公民身份认同和国家认同，实现了民族地方的政治重塑。其次，还可以看作是大国中央与地方关系权限划分中民族因素的考量。也就是说，民族区域自治制度的确立、形成和发展都是在国家建构及央地关系这一基本框架下发生的。民族区域自治立法权既是民族区域自治权的一项重要内容，也包含于广义的地方立法之中，但是又区别于普通的地方立法。从概念上看，民族区域自治立法权的内涵主要指民族区域自治地方的自治机关依照宪法和法律规定的立法权限和立法程序进行的立法活动；其外延主要包括自治条例、单行条例以及变通或补充规定。民族区域自治立法权是多种因素综合作用而形成的立法权，其法理基础和立法功能也应当围绕民族、自治和立法这三个层面进行分析。民族区域自治立法权的特殊功能决定了应当从立法权限和立法程序两个方面进行优化，以期待通过立法权的行使实现本民族内部事务的管理。然而，实践表明，民族区域自治立法权在行使过程中实效性较差，并未完全实现制度设计的预期目标。主要表现为自治条例同质化严重，且有超越立法权限之嫌；单行条例条例与地方性法规混淆，且立法的民族特色不明显；变通或补充规定性质不明确导致立法情况较为混乱。司法方面适用情况也不乐观，但是可以看出自治条例和单行条例是行政机关行为规范的来源之一，也是行政执法的重要依据。立法及司法适用效果不佳的原因主要在于规范层面并未明确界定民族区域自治立法权的范围和效力，立法程序方面未明确规定特殊的立法程序，导致条例立法事项的特色不足。因此，民族区域自治立法权行使的优化路径应当围绕上述立法权行使欠佳的原因展开，即在理论层面对民族区域自治立法权的立法权限和效力进行界定，然后结合自治立法的实践，通过程序设计在实践层面优化立法权的行使。 首先，对立法权限的界定应当以立法主体的确定为基础。从法律条文的规范分析看，其中“民族自治地方”的含义无需做过多解释，包括自治区、自治州、自治县。对于“人民代表大会”不应作扩大解释，将其解释为包括人民代表大会常务委员会，并且实践中也并无扩大立法主体的必要性。其次，对立法权限的界定应当分为纵向立法权限与横向立法权限。纵向立法权限主要指自治条例和变通或补充规定的立法权限。自治条例立法权限的法教义学分析主要以《宪法》《立法法》《地方组织法》等规范条文为依据，通过分析认为自治条例相较于单行条例来说，呈现出一种“综合性”特征，主要是用于规定自治机关组织和工作的规范性文件。这一点既能从法律条文中推衍而知，也能从制定自治条例的起源得知。变通或补充规定立法权限应当适用《立法法》第75条第2款，即不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通。就自治条例的效力而言，无论从自治条例的内容看，还是从法律冲突的适用规则看，自治条例都无凌驾于单行条例和地方性法规的特殊效力位阶，并且根据“特别法优于一般法”的规定，单行条例具有优先适用的效力。变通法优于被变通法的法理依据并非效力优先原则，而是适用优先原则。这种适用优先原则，不能仅用“特别法优于一般法”的原则进行解释，该原则的适用对象应当是同位阶法律规范，也不能将其视为“上位法优于下位法”的例外情况，应当以不同位阶的法律规范之间的适用问题作为理论基础进行阐释。横向立法权限主要是指自治州双重立法权的立法形式选择问题。目前，从《立法法》对两类立法权限的规定看，可以通过法教义学的方法对规范条文进行分析，但是仍然无法直接形成立法形式选择方案。在立法选择方面，对“非自治权”事项的立法选择，立法机关自由裁量权较大，主要是看侧重点或者立法视角，并结合立法主体的主导地位及差别进行选择；对于同时兼具地域性和民族性因素且二者缺一不可的事项，则应当归于自治立法权的范畴内。单行条例的效力方面，同级自治地方制定的自治条例和单行条例并无效力位阶上的差别，但是依据“特别法优于普通法”的原则，彰显民族性因素的单行条例在适用上优于自治州自治条例、自治州以及省级地方性法规，然而，若单行条例既不包含变通内容，条例事项和内容也不体现任何民族特色，则省级地方性法规的位阶较高。 从理论上对立法主体、立法权限以及法规效力问题进行澄清之后，有必要通过立法程序的设计优化民族区域自治立法权的行使。主要以正式的立法程序为中心，将自治法规的立法程序分为立法准备——正式立法——立法监督三个阶段。立法准备阶段包括立法项目调研与立法项目论证两个主要的程序。立法项目或者立法内容如何反映本地民族的特色，可以通过前期的项目调研对少数民族习惯法或少数民族风俗进行吸纳。立法前的项目论证充分发挥着民意汲取和整合以及认定客观事实的功能，并且这种民意性信息的采纳是形成立法决策的关键，实质是从源头上对立法民主性进行控制，为后续立法程序设置了来自民主的意志。立法项前的项目论证，实现了对立法项目的筛选。草案内容的适当性与合法性问题唯有在审议阶段才会显现，因此正式的立法程序中审议程序较为重要。加之，2015年《立法法》修改，第41条增加了重要条款单独表决机制，各地立法程序也有对此条款的吸纳。自治立法作为民族区域自治地方享有的特殊立法权，可以对法律、行政法规以及地方性法规作出变通，无论是单独的变通规定还是单行条例中的变通条款，都可以被视为“重要条款”，单独进行表决。在草案公布程序中，一般附带立法草案说明，应当通过立法草案说明展现立法过程中的协商过程。此外，在立法批准阶段，仍然需要坚持以合法性审查为主，变通规定的审查批准依据“间接不抵触”原则，也包含于合法性审查中。最后，还有后续立法监督程序对条例的行使进行监督，主要是备案审查机制以及合宪性审查机制。无论在哪种监督机制中，都应当注重调和普通条款和涉及民族区域自治制度条款之间的关系，既要保障法制统一和宪法的有效实施，也要实现对少数民族公民权利的保护。
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