摘要
改革开放以来，我国创造了经济发展的奇迹。与此同时，发达国家上百年发展出现的环境问题，近年来在我国出现集中爆发式增长，环境污染损耗着我国经济社会赖以发展的自然资源与生态环境。受损的生态环境长时间无法得到有效修复，最终修复的责任还是落到政府肩上，从而形成“企业排污、居民受害、政府买单”的恶性循环。党的十八大明确提出“加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度”。通过近年来的不断实践探索，“谁污染、谁治理，谁损害、谁担责”的生态环境损害赔偿制度在立法、司法和行政管理等多方面均得到了长足发展。 2015年11月和2017年12月，《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》和《生态环境损害赔偿制度改革方案》先后发布，生态环境损害赔偿作为生态文明体制改革的一项重要制度得以确立，生态环境损害赔偿磋商制度也首次在中央层面的规范性文件中亮相。2018年，我国开始全面试行生态环境损害赔偿制度，同时明确2020年力争在全国初步构建系统完善的生态环境损害赔偿制度。 生态环境损害赔偿磋商制度，作为生态环境损害赔偿制度的一个子制度，实施的成本偏低，效率也较高，有利于企业主动履行环境修复义务，能够在救济受损生态环境方面发挥独特的作用。实践中，各地基于中央的两方案出台了有关磋商办法，并且涌现了许多优秀的磋商案例。各地磋商办法和磋商案例在一定程度上探索和完善了生态环境损害赔偿磋商制度，但仍有一些关键问题亟待解决：一是磋商的法律性质定位存在争议；二是行政机关作为赔偿权利人和作为环境监管者之间的关系没有厘清；三是磋商没有明确的时间限制，无法避免赔偿义务人通过恶意拖延磋商时间错过生态环境修复的最佳时机；四是磋商的主体范围，尤其是磋商中第三方主体的范围有待进一步明确；五是磋商与其他司法程序的衔接还不够通畅；六是有关行政机关磋商责任的规定较少，不能有效防止行政机关在磋商中不当使用公权力。 因此，有必要针对以上问题，从最有利于实现生态环境损害赔偿制度的根本目标——及时、有效修复受损生态环境的角度出发，提出完善建议。一是将磋商作为行政行为，将磋商协议作为行政协议，明确磋商纠纷应适用行政救济。二是综合考虑生态环境损害的严重程度，行政机关选择磋商索赔前优先考虑通过责令限期治理等手段，发挥行政机关行政监管职能。三是将赔偿权利人的范围扩大至县级政府，探索第三方人民调解委员会组织磋商的新模式。四是限制自首次磋商会议召开之日起至磋商协议达成之日止的最长磋商时间。五是完善磋商与其他司法程序的衔接方式，尤其是明确磋商相对环境民事公益诉讼的优先顺位，填补有关赔偿义务人签订未经司法确认的协议后不履行协议内容的规定漏洞。六是细化行政机关磋商责任，进一步规范和约束行政机关在磋商中所行使的公权力。
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