摘要
随着经济社会高速发展，社会矛盾运动获得了两种新特质，即“跨界与互联”、“风险与突发”，这两种新特质推动着行政管理实践中管理模式与行政情景的扩展，并进一步促使“跨部门协同”作为一种卓具成效的应急管理机制被广泛适用于各领域的应急实践之中。尤其在突发事件频发的当下，应急管理领域的跨部门协同（后文简称“应急协同”）几乎每天都在上演，并不断在更深的治理层次、更广的治理领域以及更完整的治理过程中完成自身的机能塑造。与实践中应急协同如火如荼展开形成鲜明对比的是，当前有关应急协同的立法基本处于寂静状态。同时，现有的组织法制与程序法制基于自身在功能与属性上的局限难以形成容纳应急协同的法制空间。因此，本文综合采用规范分析与实践归纳的研究方法，以组织、组织法与程序、程序法为主要视角，尝试构建与应急协同机能适配的法制。 从社会行为视角出发，应急协同本质是一种紧急状态下强化资源与信息交互的工作机制的集合，并包括联防联控、区域应急联动、应急信息共享、应急供应链协同管理四种主要机制。且在社会矛盾互联互通的大背景下，应急协同可适用于自然灾害事件、突发公共卫生事件、突发公共安全事件、安全生产事件等应急管理的绝大多数领域，因而两概念在一定程度上具备可替代性。 在对应急协同进行明确界定的基础上，宜进一步将应急协同置于法律体系中进行解读，也即从法律的视角对应急协同进行画像，实现由社会行为到法学行为模型化的初步建构。具体回应以下两个问题：第一，应急协同中法律关系的内容与特征。通过将应急协同法律关系图示化，可以发现中国应急协同中主要包括政府/政府部门与上级政府/政府部门间、政府/政府部门与应急指挥中心间、政府/政府部门与企业间、政府/政府部门与非营利组织间、政府/政府部门与军队之间、军队与应急指挥中心间的关系等在内的八种法律关系，具有多元性、集成性、临时性等特征，在宏观层面上呈现出五（五）三结构。第二，当前应急协同的法制状况。就应急协同的组织法制状况而言，存在着“良性违法”以及法制功能缺失等问题；就应急协同的程序法制而言，则存在着碎片化以及“权利贫瘠”等问题。应急协同在组织法制与程序法制中存在的上述不足，是本文完善、重构应急协同法制的问题意识基础。 构建与实践适配的应急协同法制，需以对应急协同实践的“诊断结果”为基本依据有的放矢地进行、开展。其一，应急协同实践中存在的组织性问题包括相对人主体地位缺失、利益协调机制不完善以及等级制权威困境，由此给应急协同组织法制完善提供的方向指引包括明确相对人权利保障在法制中的核心地位、提升组织立法对弹性与扁平化组织结构的包容能力、推动应急信息交流法制化和构建以“激励—问责”为核心的双向利益协调机制。其二，应急协同实践中存在的程序性问题主要包括应急程序的透明度较低、对应急预防环节的关注不足、对相对人的包容性不足以及对应急程序的监督不足，可采取的相应措施包括推动应急程序的整体法制化、强化法制设计对应急管理预防阶段的倾斜、构建对应急协同的全程监督以及提升应急程序法制的民主性与包容性。 明确了应急协同法制的大体完善方向后，应从哪些角度着手推动应急协同法制的重构？本文主要提供五重视角：第一，将符合中国特色作为应急协同法制建构的基本思路，紧扣中国特色社会主义这一重大制度优势，注重将制度优势转化为治理效能，推动政党因素、中国特色举国体制与动员机制在应急法制中展开。第二，在应急协同法制中对一般相对人与协同相对人所享有的权利加以区分，其不仅要构建对一般相对人应急信息知情权、人格权、救济权的法制保障，同时也要构建对协同相对人责任豁免权、获得救助权、救济权以及监督权的法制保障，并确保相应的制度供给。第三，在应急协同的组织法制方面，一方面，宜将任务视角引入到应急组织合法性判断之中，实现由严格“组织法定”原则下的形式合法向“最适宜结构”的实质合法之转变。另一方面，推动应急协同组织结构与规则的创新，包括提出“临时行政主体”的理论假想，制定弹性化的组织条款，强化横向组织关系立法以及构建应急协同组织间的“信任规则”。第四，构建多要素、多主体的应急协同监督机制，实现对应急协同全过程、全社会、多角度的监督。同时，以法律形式固化监督机制与利益协调机制间的关联，强化应急协同监督的实效性。第五，在应急协同的程序法制方面，制订能够承载多元主体、兼容多元价值的应急协同程序规则，提升预防在整个应急程序中的比重，并以平衡紧急状态下效率与公平关系为轴心构建“最低限度”的应急法制程序。
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