摘要
“基础不牢，地动山摇。”近些年，国家层面大力倡导“推进社会治理重心向基层下移”，构建以基层为重心的社会治理格局。属地管理是基层治理体系当中的重要组成部分，也是治理重心下移能否有效释放效能的一大关注点。2020年4月，中共中央办公厅印发的《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》明确强调:“厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，按照权责一致要求，建立健全责任清单，科学规范‘属地管理’，防止层层向基层转嫁责任。”2021年4月，中共中央国务院发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中也提到:“除党中央明确要求实行派驻体制的机构外，县直部门设在乡镇(街道)的机构原则上实行属地管理。”这些决策层关于基层治理重要性的论断以及完善属地管理体制的政策倡导，牵引着学术界对属地管理问题的持续关注。 基层政府在属地管理当中面临的一系列履职困境，逐渐消解着地方治理体制效能。笔者以治理重心下移为视角，选取河南省X市Y镇作为调研对象，对属地管理困境这一问题进行详细阐述;运用需求溢出理论、资源约束理论和“结构—过程”理论范式，对造成基层属地管理困境的深层次结构性关系梗阻进行了——剖析;最后围绕三重关系上的梗阻提出了属地管理困境的五大突破路径。 在社会治理重心长期悬置的背景下，基层属地管理困境主要表现在“小马拉大车”的能力之困、“巧妇难为无米之炊”的资源之困、“看得见的管不了”的权力之困、“卷入村庄剩余事务”的绑缚之困以及“经常性问责”的压力之困。借助属地管理困境的三维关系分析模型，研究发现纵向政府间关系上的“职责同构”造成了纵向政府间职责不明晰，进而产生了能力、资源和压力困境;横向“条块”关系上的分割状态造成了职能部门与基层政府间责权不一致，进而产生了权力困境;国家与社会关系上的“强国家—弱社会”的失衡格局造成了“乡政”和“村治”间的边界模糊，进而又产生了绑缚之困。针对上述困境，应该围绕厘清纵向政府间职责权力边界、创新条块部门间协同治理机制、发挥基层党建引领的核心作用、释放属地管理组织自主性活力以及提升村级自治空间的治理效能等五个方面寻求突破进路。
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