摘要
立法工作是法治建设中的重要一环，地方立法活动是我国立法工作的重要组成之一。自2015年《立法法》修改之后，我国地方立法权主体扩展至所有设区的市以及四个不设区的特别市，2023年修改后将地方立法权权限扩大至城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面。地方性法规的主要功能在于解决本地区的重要事项，通过创设新规定或细化全国性法律的执行性规定，从而更有利于解决本地区的事务。而与地方性立法的理想状态所不同的是，地方性法规在现实实践中出现了诸多的问题，包括照抄照搬上位法，缺少地方立法特色，政府部门借助立法活动争权诿责以维护部门利益等等。为什么设区市立法活动会出现如此多的问题？问题频发的背后反映了设区市立法活动何种的行为逻辑？破解这个问题，仅注重从单个个体的角度出发，依靠立法者能力提升等方法是有失偏颇的，因为地方性法规的问题具有普遍性。此时就需要从群体的层次上，借助于组织社会学的理论，深刻认识设区市立法背后的行动逻辑。 1949年建国之后，我国将立法权下放至县一级，1954年又将立法权全部收回到中央。改革开放之后，地方立法权开始恢复，逐渐从经济特区到较大的市，再到所有设区的市。回顾地方立法所走过的发展历史，可以发现地方立法权与时代背景紧密相连。在改革开放初期，由于全国法律体系尚未形成，全国人大在面临较大的立法压力下，地方立法权开始下放，此时地方立法具有较大的进化性。而当全国法律体系建成，全国人大的立法能力提高，在地方立法权主体拓展的同时，立法权限实际上被缩小了，地方立法此时更明显的具有建构性。在此背景下展开的设区市立法行动，究竟是重视“效率性”还是要重视“合法性”？ 从组织社会学来看，一个组织必然要与外界环境之间进行能量和信息的交流，以获得维持自身必要的资源。这种外界环境在理论上可以分为技术环境和制度环境。其中技术环境要求组织的生产具有效率性，制度环境要求组织的行为具有合法性。在设区市立法组织中，可以看到技术环境对地方立法组织的影响是比较弱的，设区市立法组织难以回应立法的效率要求。具体表现在两个方面，一方面是立法信息来源的失真，地方立法组织受限于自身的因素，难以处理复杂的立法信息。另一方面是立法反馈信息的失效，地方立法的司法适用率比较低，立法后评估机制存在各种问题，这都说明地方立法难以与其他国家机构或社会生活共振，输出有影响的地方立法。相比较而言，设区市立法组织深深镶嵌于政党、政府、央地关系之中，这些构成了设区市人大立法行动的基本场域，由全过程民主观念和条块状政治结构构成的制度环境形成了对设区市立法组织的合法性压力。与技术环境的表现相对比，制度环境对设区市立法组织有较强的影响，设区市的立法行动需要优先回应“合法性”要求。 设区市的立法组织在“合法性”要求的影响下，其正功能在于提供法律供给，开展立法活动有助于彰显时代的法治建设需求。而受制度环境影响的负功能是地方立法的质量与严格意义上的立法标准相去甚远，难以发挥社会治理的实际功效。但是这种影响的潜功能是扩大了地方人大的实际权力，构建了由立法组织主导的立法博弈平台，从而起到对政府等社会治理强势方的权力制约作用，同时也导致立法组织内部科层化趋势的加强，法工委等内设职能部门伴随着地方人大的权力扩大而扩大。如果要想改变或缓解制度环境的压力，需要从制度环境和立法组织两方面着手，寻求改变的可能性。
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