摘要
近年来，农村养老服务问题日益严峻。在正式照护服务供给不足的的情况下，利用农村的亲友、邻居等非正式照护资源开展老年照护成为我国农村养老服务的模式选择。如何在政策资源有限的情况下促进这一模式的长效运行成为个人社会服务政策中的重要议题。梳理相关文献发现，国外的邻里照护政策研究主要在非正式照护政策研究范畴内，从产生背景、现有资源结构以及与正式照护之间的关系等方面开展研究。国内学界对于邻里照护政策研究主要集中在政策倡导、政策试点分析等方面，尚未对邻里照护政策的制定和执行展开深入分析。 通过获取政策执行后的相关信息回溯政策制定中存在的问题是一条可靠的政策分析路径。在此分析路径上，T?B?史密斯提出，影响政策执行主要有理想化政策、执行机构、目标群体和环境因素等四个要素，要素之间的紧张关系尤其是破坏性紧张关系可能产生政策执行偏差。本文以史密斯政策模型为基础，根据不同要素之间的紧张关系构建分析框架。同时，利用政策知识视角对造成紧张关系的差异分析给出具体解释。相关主体在政策过程中的态度、言论和行动是开展政策制定和执行研究的重要参考因素。质性研究的相关方法是获取人文信息的有效途径。本文利用质性研究中的深度访谈、参与式观察、问卷调查并结合政策文本分析等方法获取C市邻里照护政策在政策制定和政策执行等方面的相关信息。比对政策文本和政策执行，发现C市邻里照护政策执行出现“有限执行”“置换执行”和“创新执行”等三种执行偏差现象。这三种执行偏差对政策执行分别产生了消极、中性和积极等三方面影响。 在史密斯模型的指引下，本文发现，政策执行偏差是邻里照护政策分别与执行主体、目标群体以及环境因素之间存在紧张关系的结果。具体结论如下： 在邻里照护政策与政策执行主体的紧张关系引发执行偏差方面，本文首先发现，邻里照护政策与执行主体遵循不同的价值伦理。邻里照护政策制定遵循政策伦理，具体表现为政策的福利性、兜底性和基础性；执行主体遵循私人交往伦理，主要体现为人际交往的互惠性、关系性和权宜性。不同的价值伦理导致邻里照护政策在服务对象、服务内容、服务手段以及服务时间等方面的规定与执行主体的相应选择出现差异，导致执行偏差。即，一方面，政策设计以需求最迫切的群体为服务对象、以满足最基本的长期照护需求为服务内容、以专业化发展来提高服务质量；而邻里志愿者偏好选择与自己有特定关系类型的老年群体，偏好以生活智慧为服务手段提供非私密性的照护服务；另一方面，受助老人的服务时间需求表现为延续性、及时性等特点，与邻里志愿者的应急性、短时段等服务供给偏好存在差异。这些差异导致邻里照护政策出现有限执行现象。 在邻里照护政策与目标群体的紧张关系引发执行偏差方面，本文首先发现，邻里照护政策与目标群体遵循不同的实践逻辑。邻里照护政策遵循福利治理逻辑开展政策制定，并在政策文本中表现出服务供给的简单化、类型化以及确定化等特点；目标群体遵循满足需要的行动逻辑，并表现出多领域实践、多目标取向以及多方位参与等行动特点。不同的实践逻辑导致邻里照护政策在需求设定、受助老人特点假设等方面与目标群体存在差异，导致执行偏差。即，一方面，邻里照护政策的服务设计表现出分类制定和服务简化等特征，受助老年人的需求则表现出需求连带和复杂多样等特点；另一方面，政策设计将受助老年人假设为照护服务的消极接受者，而实际上，受助老年人表现为积极的照护合作者。政策设计与目标群体之间的上述紧张关系导致出现有限执行和创新执行等执行偏差现象。 在邻里照护政策与环境因素的紧张关系产生执行偏差方面，本文首先发现，邻里照护政策与环境因素持存不同的知识理据。邻里照护政策吸纳官方知识和专家知识，使政策文本表现出理想性、普适性及干预性等特点；环境因素激活地方性知识，表现出现实性、情境性及制约性等特点。不同的知识理据使邻里照护政策在政策前提假设、政策标准化设计等方面与环境因素存在差异，导致执行偏差。即，一方面，C市邻里照护政策假设乡村社会邻里互助的文化传统是解决老年照护不足的有效文化资本，而这一前提假设与乡村现实的邻里帮扶惯习存在较大差异。事实上，邻里互助的互动形态和类型依然存在，但互助行动的数量已经大为减少；另一方面，C市邻里照护政策的标准化设计使政策规范呈现出一致性、高质量等特征，而乡村社会的自然环境、经济发展水平和公共服务供给等因素则表现出差异性和局限性等特征。政策设计与环境因素之间的矛盾使邻里照护政策出现了有限执行和置换执行等执行偏差现象。 在回答政策执行偏差的产生原因问题的基础上，本文就如何改进农村邻里照护政策提出对策方案。根据史密斯政策执行过程模型，缓解不同政策要素之间的紧张关系是减少政策执行偏差的有效途径。 为此，本文依据社会正义原则、以人为本原则以及知识兼容原则，保留了邻里照护政策中的政策伦理和理想性、干预性部分，摒弃、悬置了福利治理逻辑下的简单化、类型化以及确定化的政策设计；支持目标群体的复杂性、多样性以及自主性需求，顺应环境因素中的情境性条件，摒弃了执行主体私人交往伦理下的互惠性、关系性以及权宜性等行动原则。做为对理论解决方案的具体落实，本文提出通过职责调整转变政策制定者工作任务、政策吸纳转换邻里志愿者身份以及服务协商维护受助老人权益等紧张缓解路径。 分析个人社会服务政策工具箱发现，个案管理制度是能够同时缓解诸多紧张关系的集成制度，并且在我国农村地区有政策基础、组织基础和人员基础。建设农村地区的个案管理制度是推进农村地区邻里照护的福利制度选择。为保障个案管理制度有效运行，本文最后提出加强助人风气建设、舆论监督建设以及邻里照护者支持制度建设等对策。
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