摘要
2020年1月1日，第三次修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）正式实施。第45条规定了征收集体土地须符合公共利益需要的五项相对具体的情形，这对于规范政府征地行为具有里程碑意义。主要体现在初步框定了土地征收中的公共利益范围，在法律层面对集体土地征收中公共利益的界定实现从0到1的突破，政府任意使用“公共利益”名义征地的时代即告结束。然而，距离《土地管理法》第三次修正已3年有余，对第45条的解释尚付阙如，尤其是缺乏明确的公共利益审查标准和制度规范，从而造成实际工作中各地对于公共利益情形的理解和适用存在差异，包括同类型拟征地项目在不同地域被认定是否符合公共利益需要上的不一致，或是同类型拟征地项目在不同地方被认定符合公共利益的情形不同。为妥善解决此类问题，进而将《土地管理法》中“缩小征地范围”的立法意图落到实处，必须规范集体土地征收中公共利益的行政审查工作。 本文通过运用实证研究法、法律规范分析方法等，对集体土地征收中行政机关关于公共利益审查认定的困境进行分析，针对性地提出困境突破的路径和举措。第一章阐述了集体土地征收、公共利益、行政审查三者之间的关系，并分析集体土地征收中公共利益的功能定位。第二章论证了行政机关作为公共利益审查主体的合法性、合理性和必要性。第三章从实务案例中总结出行政机关在审查公共利益时存在以下困境:由于《土地管理法》第45条规定的公共利益情形仍较为模糊，其直接作为公共利益审查标准缺乏可操作性，导致审查结果受行政人员主观影响过大。第四章从细化公共利益审查标准、建立健全制度机制、司法保障三个方面寻求突破困境的路径。一是论证制定《征收土地公共利益目录》是细化公共利益审查标准的可行方式;二是阐述借助目录审查公共利益的具体流程、适用目录出现争议时的解决机制、目录调整完善机制、成片开发相关制度等配套制度机制的构建，强调保障公共利益的同时应当兼顾行政效率;三是通过建立土地征收行政公益诉讼制度和司法机关公共利益附带审查制度，发挥司法保障公共利益的底线作用。
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