摘要
国家划定永久基本农田保障粮食安全，而区域据地缘追求经济效益最大。在公平与效率权衡过程中，省域间耕地保护与建设发展失衡、粮食生产与经济收益脱钩等发展不协调问题日益突出。为此，建立永久基本农田保护补偿制度，推动区域协调发展，成为扭转这一不利局面的关键。然而，目前围绕建立永久基本农田保护补偿制度，仍然存在“为什么补”“谁给谁补”“补多少”“怎么实现”等一系列科学问题亟待解决。为此，本文基于问题导向构建省际协调的永久基本农田保护补偿研究框架，运用永久基本农田保有量模型测算理论应保量、构建耕地适宜性评价体系模拟现实保有量，进而划定补偿分区，运用市场比较法、种植收益差法、碳市场交易价格、货币时间价值复利终值等方法测算补偿数额，并设计实现方式及保障机制。主要研究结论如下: (1)构建了省际协调的永久基本农田保护补偿研究框架。本文在解构永久基本农田保护主体及权利、理解省际永久基本农田保护责任公平的基础上，构建了省际对口保护补偿框架，提出了永久基本农田发展权损失性补偿、种植选择权损失性补偿、生态收益权激励性补偿的逐层补偿思路，并进一步形成以“补偿依据—补偿分区—补偿数额—实现路径”为主线的省际协调的永久基本农田保护补偿框架。 (2)诊断了省际协调的永久基本农田保护补偿依据。追溯2000-2020年可以发现，发展权方面，人均永久基本农田面积高值区与低值区的经济发展水平差距以2013-2014年为转折先缩小后扩大，人均面积差距与经济发展水平差距在1％的水平上显著。种植选择权方面，粮食作物成本利润率波动下降、经济作物反弹上升，到了2020年经济作物成本利润率约是粮食作物的22倍。生态收益权方面，中央政府、省级政府和经营主体永久基本农田生态保护合力从初级合力降至轻度脱耦，其中经营主体生态保护动力下降最多，约为67.21％。由此论证了发展权损失、种植选择权损失、生态收益权缺失作为永久基本农田保护补偿的依据。 (3)基于预测未来粮食供需估算了永久基本农田理论应保量。设定“共享社会经济路径—代表性浓度路径(SSP-RCP)”耦合情景作为未来变化的情景集。2035和2050年中国人均粮食需求量为484.92kg/人、450.12kg/人，纳入库存需求后为591.37kg/人、548.92kg/人。2035年中国粮食平均可实现生产潜力为7729.41±1699.99～7828.68±1739.41kg/ha,2050年为8126.89±1828.73～8661.90±2100.90kg/ha。以此为基础，求得2035年中国永久基本农田理论应保量范围是0.86～0.97亿ha,2050年范围是0.74～0.86亿ha,基于底线思维分别取最大值作为未来各时期理论应保量。基于这一思路，也求得各省域永久基本农田理论应保量，为下文划定补偿分区与测算补偿数额提供支撑。 （4）基于省际粮食调运模拟确定了永久基本农田对口保护补偿关系。2035和2050年永久基本农田适宜空间约1.13亿ha、1.06亿ha,主要分布在东北平原区、长江中下游平原区和黄淮海平原区。根据理论应保量和适宜保有量两者差值的正负性,划定了15个受偿区和16个支付区，受偿区以内陆省域为主，支付区以沿海省域为主。另一方面，通过模拟粮食调运关系确定了省际对口保护补偿关系，2035年内蒙古、黑龙江对口的支付省域最多，广东、广西对口的受偿省域最多;2050年仍是黑龙江对口的支付省域最多，广东对口的受偿省域最多。 （5）测算了永久基本农田对口保护补偿数额。综合省级政府发展权、经营主体种植选择权和生态受益权的受偿数额，最终求得，2021-2035年受偿总额为40.37亿元（宁夏）～1592.18亿元（黑龙江），其中省级政府受偿21.32亿元（宁夏）～1084.83亿元（黑龙江），经营主体受偿19.05亿元（宁夏）～568.67亿元（吉林）;支付总额为46.49亿元（江西）～2667.76亿元（广东）。2036-2050年受偿总额为4.17亿元（甘肃）～1466.24亿元（黑龙江），其中省级政府受偿1.64亿元（甘肃）～963.14亿元（黑龙江），经营主体受偿2.53亿元（甘肃）～560.32亿元（吉林）;支付总额为4.17亿元（青海）～2507.32亿元（广东）。 （6）设计了省际协调的永久基本农田保护补偿实现方式及保障机制。在借鉴欧美耕地保护补偿政策发展历程、分析中国中央政府与永久基本农田保护补偿相关的农业补贴政策结构的基础上，提出了由中央政府建立永久基本农田保护补偿银行，并分设“损失银行”和“激励银行”作为实现平台，明确了支付主体、资金来源、补偿方式、补偿对象、资金用途，并从法律保障、部门协同、技术保障、监督检查、信息公开等方面提出了保障机制。
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