摘要
中华人民共和国成立七十多年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的伟大成就，实现了从落后国家到中等收入水平发展中国家的跨越式发展。产业政策在中国经济发展过程中发挥了至关重要的作用，特别是改革开放以来，中国政府在充分发挥市场在资源配置中作用的同时，发布和实施了以产业技术、产业组织和产业结构等为核心的一系列产业政策，不断提高产业政策在产业组织、结构、布局和竞争领域的影响力，一、二、三产业结构发生了深刻变化，中国经济保持了长时间较高的增长速度。 但不容否认的是，中国政府在产业政策的实践中也出现了一系列问题。在央地关系的背景下，各级政府存在着纵向上的央地博弈和横向上的地方竞争。纵向上的央地博弈极大地影响了地方政府执行中央的产业政策，扭曲甚至阻碍了部分中央产业政策的在地方上的推行和实施，使其无法完全实现既定的政策目标，但也一定程度上改进了政策的制定横向上的地方竞争促进了地方政府灵活运用产业政策工具作为发展地方经济的手段，形成了激烈的区域经济竞争的现状，有效地促进了中国经济发展，但是也产生了资源错配、区域发展不平衡等一系列问题。本文针对这些问题，理论联系实际进行了深入的分析探讨，主要内容如下: 一、本文首先介绍了中国产业政策的种类、各级政府掌握的产业政策工具及其特点。然后描述了各级政府的产业政策特别是土地政策的运作机制，最后介绍了中国地方政府执行产业政策的特点。 二、本文分别运用“经济联邦制”、晋升锦标赛理论以及委托代理关系三种理论机制，描述了中国央地关系的特点。然后从这三种理论机制出发，研究在这样的央地关系的背景下，央地政府之间的纵向博弈和地方政府之间的横向竞争对地方政府制定和执行产业政策产生的影响。 三、本文采用了案例研究的方法，分析了央地政府之间的纵向博弈对产业政策的制定和执行过程所产生的影响。本文选取了中国产业政策实践过程中的钢铁产业调控政策与“铁本事件”、光伏产业政策与发展历程以及汽车产业政策与自主品牌的发展作为典型案例。在案例研究中分别运用博弈论中的动态博弈、多任务委托代理模型以及自上而下的政策制定模型等进行理论分析。 四、本文采用了实证研究的方法，分析了地方政府之间的横向竞争对产业政策的制定和执行过程所产生的影响。本文选取了地方政府的土地政策作为研究对象，运用动态面板中的系统GMM模型，对地方官员的个人因素和地方经济社会特征与所在地不同用途土地开发规模的关系进行回归分析，验证区域竞争对地方政府土地出让行为的影响，同时详细分析了当地市委书记的个人因素以及地方经济社会环境对不同类型用地开发面积增长的影响。然后本文选取了地方政府设立经济开发区的行为作为研究对象，运用空间自相关模型，对邻近城市开发区建设的攀比效应进行检验，验证地方政府运用开发区这一产业政策工具进行政府间横向博弈的存在。同时检验了不同城市的政治、经济、区位情况对当地设立经济开发区的影响。通过实证研究，我们验证了地方产业政策的竞争性，证明地方政府的横向竞争对地方产业政策的制定和执行产生了重要的影响。 通过相关概念的梳理和描述，以及案例分析和实证分析，本文验证了央地关系和地方政府产业政策之间的关系，并得出了一系列的结论，包括: 一、地方政府存在着运用土地出让政策调控地方经济增速，进行区域经济竞争的行为，具体政策工具是住宅用地和公共建设及交通用地出让政策。地方政府采用逆周期的土地出让方式来调控地方经济增长，进行地方经济竞争。但这一行为仅存在于部分地区以及市委书记任职时间较短的情况下，随着市委书记任职时间的增长，这种土地政策行为逐步弱化。所以从总体来看，经济增长与土地政策之间的关系并不显著。工业、商业用地供应与市委书记的任职时间负相关，与市委书记的年龄正相关住宅用地供应与市委书记的年龄负相关，公共建设用地与地方财政压力正相关。虽然工业、商业、住宅用地出让是地方政府重要的财政收入来源，但是在大多数情况下，地方政府的财政压力对这几种土地的出让行为没有明显的影响;而和地方财政收入没有显著关系的公共建设用地反而和财政压力之间是正相关关系。党的全国代表大会的召开对地方政府的土地出让行为存在直接而显著的影响。 二、各地级市政府在省级开发区设立上存在着显著的攀比效应，但是在国家级开发区上这样的效应并不明显，这与开发区的申报和审核单位的差异相关。在央地纵向博弈和地方横向竞争的背景下，经济和政治效益都是考核地方政府官员工作绩效的重要评价指标。通过对开发区的建设、申报和发展，地市级政府可以获得显著的经济和政治效益。省级开发区由于是地市级政府直接申报，省政府批准，设立省级开发区可以提高地方领导连任和晋升的可能性从而成为地市级政府进行区域竞争的重要产业政策工具。而国家级开发区由于是省政府向国务院申报并由国务院统一批准省政府从全省范围出发综合考虑进行开发区的建设和申报，地市级领导需要服从省政府的领导，使得国家级开发区设立不存在地级市之间的攀比和竞争。 三、地方政府的产业政策既有可能放大中央政策的产业政策效果，也有可能阻挠中央政府产业政策的实施。地方政府大力发展光伏产业的主要原因就在于:一可测性强，光伏发展规模容易统计收集，成为地方政府的政绩工程二与地方经济发展密切正相关，光伏产业作为新兴产业，在形成和发展阶段吸引了一大批国内外资本进入，成为很多地方特别是中西部落后地区发展地方经济新增长点，这是地方政府热衷于光伏产业发展最为重要的原因。与此同时，地方政府千方百计地消极甚至阻挠执行消除钢铁产业落后产能的产业政策，其主要原因在于:一可测性弱，地方政府阳奉阴违，阻挠消除钢铁产业落后产能的行为往往很难被中央政府及时察觉二与地方经济发展负相关，钢铁产业是很多地方经济发展支柱，钢铁及相关企业通常是当地财政的纳税大户，为地方提供了大量的就业机会。汽车政策与钢铁政策的情况相类似。由于中央制定产业政策的出发点存在偏差，这样的影响，既有可能是正面的，也有可能是负面的。 本文深入探讨了中国的央地关系与产业政策的制定和执行之间的关系，其创新点在于: 一、在研究对象上，本文讨论的是央地关系对产业政策过程和结果产生的影响，目前国内对这方面的研究广度和深度都不够，特别是以往对产业政策的研究只从产业结构、宏观经济、政策效果等方面进行，忽视了央地关系的视角。 二、在研究角度上，借鉴现代政治经济学的委托代理模型来分析产业政策制定和执行等方面，并提出改进的意见和建议，从这一角度分析产业政策的研究并不多见。 三、在研究方法上，本文将多种前沿性分析方法对公共政策的分析引入到产业政策的理论推导和实证分析过程中来，运用博弈论、多任务委托代理模型等理论对产业政策在现实中的制定和执行进行机制研究，运用空间自相关模型和动态GMM模型对产业政策动因进行实证研究，丰富了研究内容和研究方法，也提高了文章结论的准确性。 通过研究和探讨，本文提出建议:改革地方政府晋升、绩效考核机制;推动开发区设立的区域均衡化发展从多个方面进一步改进地方政府产业政策的执行。
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