摘要
党的十八大以来，尤其是党的十八届四中全会以来，党内法规现象逐渐成为法学研究热点。从法学视野进入党内法规研究，“党内法规与国家法律关系”命题成为应当首要回答的“元问题”。目前，尽管对于党内法规和国家法律关系的有关研究已经取得了一些成果，但仍然存在着许多争议性的观点和认识上的分歧，部分研究局限于对于政治话语的一般性描述，缺乏学理深度和法理建构，相关研究难以深入。 本文主要提出并论证“党内法规与国家法律一体化”的理论，作为回应党内法规与国家法律关系之问的一种理论构造尝试。党内法规和国家法律的一体化是二者“相辅相成、相互促进、相互保障”的学理化表达，是以习近平新时代中国特色社会主义思想，尤其是习近平法治思想和习近平关于依规治党重要论述为引领，以党规国法不冲突不抵触为底线，以二者衔接协调为基本要求，以良性互动、同构法治、共筑善治为追求的理想状态，实现党规国法一体同构中国特色社会主义法治体系，推进党和国家治理体系和治理能力现代化。 本文尝试以“党规国法一体化”作为阐释党内法规与国家法律关系的创新理论，开辟党内法规与国家法律动态互动的理论场域与话语场景，认为党规国法一体论本源于治理现代化、法治体系化，在准确把握党内法规和国家法律关系基础上提出并论证一体化理论，可能成为妥适处理党规国法关系的创新理论。文章试图从政治话语体系向法治话语体系的转换，尝试对相关政策表述作学术化学理化表达，探索马克思主义中国化话语体系发展，表述党内法规与国家法律的规范属性与衔接互动。溯源至人民性的逻辑起点，党章宪法统率党内法规与国家法律体系，共循党领导人民治国理政的政理、法理和哲理，共享“宪法至上，党章为本”的规范地位，在组织人事法治、纪检监察法治等具有代表性的实践场域中得以实施实现，并以党政联合发文为载体创制了党规国法一体化的独特形式。 本文通过探讨党内法规与国家法律关系的理论架构、理论范式和方法论研究，预设党内法规和国家法律之间存在着紧密联系，二者相互影响作用，应当实现无缝衔接与协调发展。通过讨论的话语形态与法治意涵，探讨在一般法治原则原理引领下党内法规和国家法律相互融合、相互促进，提出“一体化”的理论命题、基本内涵与逻辑展开。 党内法规与国家法律一体化是指在不冲突不抵触、相衔接相协调的基础上，党内法规与国家法律之间建立良好关系的一种范式，以共筑中国特色社会主义法治体系为表征，以共图党和国家治理现代化、实现“善治”为内核追求，以共同的人民性特征为本质本源。一体化的目标是实现党规与国法相互适应、相互促进、相互支撑、相互赋能，形成相得益彰、相辅相成的制度格局。不冲突不抵触是底线要求;相衔接相协调是基本要求，相互对接、协调联动;一体化追求不同事物之间的相互关系更加良好的状态，是实现相互成就、相辅相成的过程。一体化不是将党内法规纳入国家法律体系，或者党规纳入国法体系，一体化也不是党规国法以党政联合发文的形式一味地“合体化”，党政联合发文仅是一体化的一种形式而已，党规国法一体化的前提是两者存在差别，不能造成两者混同的意识和印象。 通过探讨党内法规与国家法律有机衔接理论体系架构的基本观点和主要范式，尝试明确党内法规与国家法律的功能和定位，推进党内法规与国家法律有机衔接的理论创新。对马克思主义唯物辩证法和社会有机体论之方法论进行阐释，结合中国特色社会主义和习近平法治思想的解读，研究马克思主义社会有机体方法论的当代意义和实质内容。认为阐释党内法规与国家法律关系的理论，必须在国家治理体系、法的体系、法治体系维度内，确立党内法规与国家法律有机衔接的理论范式，以实现治理体系层面的中国经验和法治体系层面的对话与协商，并在动态互动的制度场域中寻找让二者协调和融合的逻辑、路径和机制。在以习近平新时代中国特色社会主义思想引领党规国法一体化的过程中，坚持依规治党、依法执政、依法治国有机统一，坚持以习近平依规治党思想为指导推进党规研究，以习近平法治思想指引正确处理党规国法关系，形成党内法规与国家法律一体化的理论依据。 本文提出党内法规与国家法律的一体化，以正确认识和妥适处理党章与宪法的关系为基础，党章与宪法构成党规国法一体化的制度统率与核心基石。党章与宪法存在“宪法为上，党章为本”关系，强调了它们的共同性和紧密联系。党章和宪法都以人民性为逻辑起点，体现了党章宪法在辩证唯物主义与历史唯物主义层面的哲理统一。党章和宪法都具有最高的规范效力，是各自规范体系中的根本大法、最高法。它们在治理意义上相辅相成，依章治党和依宪治国有机统一，引领和规范党规和国法一体同构中国法治体系和善治。共同遵循中国特色社会主义制度建设的一般原理，共享法治发展的基本规律，共同体现党领导人民治国理政、管党治党制度和实践创新的政理与法理，共同构成中国特色社会主义法治体系的制度基础。 以党章宪法为引领，党内法规与国家法律一体化在具体实践场域中得以实现。本文选取组织人事法治、纪检监察法治作为具有代表性的实践场域，考察了落实党的组织路线与干部选用管理、纪检监察一体发挥监督保障功能等方面的制度现状、存在问题与优化路径。 在新时代党和国家机构改革的进程中，通过党内法规与国家法律推进组织法治建设，逐步形成了党规国法一体推进组织人事工作制度和法治建设的格局。党规国法一体推进组织人事工作，坚持党管干部原则，重视系统法治观的理论指导意义，完善公务员配套制度建设，能够有力提升组织人事工作的法治化水平，为依规治党与依法治国有机统一实践提供有力支撑，推进党和国家治理体系与治理能力现代化。为此应当推进立法与立规相统筹，释放人大制度的政治效应与法治效应，维护社会主义法治统一，推进公务员配套制度建设。 在纪检监察领域同样需要推进党内法规与国家法律一体化。党内法规与国家法律一体化是纪检监察法治的重要支撑，加强纪检监察领域党内法规与国家法律的一体建设，对于深化纪检监察制度改革、推进全面依法治国和深入依规治党具有重要意义。但目前存在制度供给不足、碎片化、衔接协调不足和执行力不足等问题。为解决这些问题，应当遵循推进纪检监察领域制度体系化建设、推进纪检监察制度规范衔接协调、提升制度执行力等基本路径。 研究党内法规和国家法律的关系，需要正确看待党政联合发文现象。党政联合发文作为介于党规国法之间的制度形态，体现出国家治理体系中党政关系的整合性、嵌入性和联动性特征，呈现出党规国法一体化的规范形态，对于加强党的领导、实现党政系统的深度融合、推进党和国家治理现代化具有重要意义。然而，当前党政联合发文在制定和实施层面存在诸多问题。基于此，在建设社会主义现代化国家的新征程上，只有准确理解党政联合发文的性质、效力、适用范围等，把握党政联合发文中阻碍党规国法一体化的体制机制和制度因素，积极探索党政联合发文党规国法一体化的规范化、法治化路径，才能充分发挥党政联合发文的制度价值，有效释放其在推进党和国家治理现代化进程中的治理能量。 继续推进党内法规与国家法律一体化研究，是描绘中国特色社会主义法治发展图景的一个侧面。面向未来，还需要论证党内法规具有广义上的公法属性，主要与公法类型的国家法律发生关联，在规范制度、实施运行、配套保障等方面持续加强一体化考察研究，强化论证依法治国和依规治党之间的互补性关系。为实现依法治国和依规治党有机统一，必须加强党内法规制度与国家法律制度一体建设，由党规国法一同奠定中国法治的制度基础，同构新时代国家制度和治理体系。加强党内法规制度与国家法律制度一体建设，为推进依法执政和依法行政、依法治国和依规治党提供制度支撑。通过同构新时代国家制度和治理体系，实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，充分发挥中国特色社会主义制度优势，促进党和国家治理效能提升。
NETL