摘要
自进入二十一世纪，我国老龄化进程不断加剧，养老问题一直是全国难题。人口老龄化本身并不会引起严重的社会问题，但其所产生的一系列养老问题、护理问题才是最难解决的。在人口老龄化、家庭结构小型化、女性职业化、慢性病难以康复、老年人生活结构空巢化下，许多家庭不再具备家庭照料的条件，家庭老年照料的整体功能逐渐弱化，长期护理保险应势而出。我国长期护理保险制度试点已有近7年，2020年开启第二期试点，新增14个长期护理保险试点城市。截至2022年底，全国49个试点城市总参保人数达到近1.7亿人，享受待遇达一百二十万人次，定点服务机构数量增值7600余家，护理服务人员数量达到33万人。我国长期护理保险起步晚，目前仍处于制度探索和完善阶段，许多问题也在试点过程中暴露出来。本文通过对成都市和南通市试点政策的定性分析及构建PMC指数的定量分析研究长期护理保险的试点效果，指出试点成效以及现阶段存在的问题，并借鉴国外先进经验针对目前面临的问题提出优化路径。 首先，根据对南通市和成都市的深度剖析以及对74份政策文件的PMC指数模型分析，本文提出试点以来我国长期护理保险总体上效果良好，但在制度、服务、监管三方面普遍存在以下问题：在制度方面，第一，我国个人、单位、政府模式的多元筹资体系形成缓慢；第二，长期护理保险筹资、待遇支付和经办管理过度依赖医疗保险降低自身独立性；第三，商业长期护理保险发展缓慢，社会长期护理保险与商业机构的合作范围有限。在服务方面，第一，服务人员和服务机构快速增长降低专业性和服务质量；第二，多数服务机构以机构需求为导向而非客户需求为导向，护理服务供需不均衡。在监管方面，第一，长期护理保险的法律文件较少，监管不完善导致道德风险；第二，各试点地区评级标准不统一。 其次，本文对长期护理保险典型试点城市——南通市和成都市试点政策进行梳理，从制度内容、服务、监管三个方面提炼了两个城市制度与政策创新的关键要素。在制度方面，南通市不断推出相应政策，从保障对象、缴费标准、待遇给付标准、支付条件到评定标准具有很强的完整性。在服务方面，南通市服务内容多样，先后推出的辅助器具租赁服务、失能失智预防服务、鼓励义工参与长期护理保险服务走在我国前列。在监管方面，南通市目前形成“市医保中心”、“照护服务中心”和“定点照护服务机构”“三位一体”的监管体系。成都市长期护理保险制度重视保障，目前已将全部中度失能人员纳入保障范围，体系整体较为完整。在服务内容上，成都市有两个独特之处：第一，为居家护理服务人员提供上门培训；第二，实现小范围的异地失能评定，居住在重庆市的成都参保者符合失能条件可以享受长期护理保险待遇。在监管方面，成都市特别注重定点服务机构、服务人员的规范管理，出台一系列管理流程；成都市搭建了生物识别在线信息系统，以便监管方利用信息化手段强化监管。 接着，本文运用典型试点城市定性分析法和PMC指数模型定量分析法相结合的方式来评估长期护理保险政策试点效果，对南通市和成都市具体、细化的分析与PMC指数模型评估形成互补。本文一共选取符合条件的74份政策文件，首先对选取政策运用ROSTCM.6对政策文本进行政策文本挖掘分析。其次，参考以往文献及高频词汇选取9个一级变量和32个二级变量。然后，根据构建的指标建立多投入产出模型，录入政策文本的原始数据。接着，根据PMC指数的计算公式得出各政策的PMC指数。再次，根据PMC指数绘制政策的曲面图。最后，根据以上PMC指数、曲面图等分析政策效果。PMC指数模型结果表明我国长期护理保险总体表现良好，各城市基本形成长期护理保险体系，其中制度内容、监管内容、服务形式指标得分较高。细化分析PMC指数发现我国长期护理保险部分内容有待优化：第一，我国长期护理保险的法律法规、行政法规很少，需加强立法；第二，长期护理保险经办机构以医疗机构为主，对医疗保险具有依赖性；第三，我国商业机构参与长期护理保险的方式主要是经办管理，社商合作范围有限；第四，目前长期护理保险仍以生活照料为主、医疗照料为辅，多样化的服务内容缺失；第五，大多数试点政策忽视了长期护理保险风险管理，可能会引致道德风险隐患。 最后，本文总结发达国家德国和美国的长期护理保险发展经验，并针对问题提出政策优化建议：在制度方面，第一，应当正确认识长期护理风险，提升长期护理保险独立性；第二，未来长期护理保险发展要注重精神、心理层面失能；第三，探索长期护理保险和年金保险、死亡保险组合，创新险种，利用商业保险构建多层次保障体系。在服务方面，第一，护理服务机构应当转换经营理念，以失能人员的护理需求为服务导向；第二，提高护理人员的准入门槛，提升服务质量；第三，重视和激励非正式照护服务的发展；第四，护理服务内容应当向风险管理前端延伸，例如预防知识教育、防失能训练等。在监管方面，第一，应当加强长期护理保险立法，筑牢社会保险“第六险”地位；第二，健全失能评估体系，要增设失智评估指标、构建地方化的综合指标体系、建立全国统一的评级标准；第三，注重长期护理保险全流程风险防控。
NETL