摘要
随着改革开放以来我国镇域经济发展，在现行的五级政府体制框架内涌现出一批人口、经济规模都达到中小城市水平的特大镇。这些特大镇的治理一直受到来自行政体制框架的约束，长期以来呈“小马拉大车”局面。尤其是对于非县政府驻地的特大镇来说，由于行政体制中政治、经济资源配置的截留效应，加之其区域发展难以得到具有针对性的规划与扶持，致使这些地区即便实施了一系列扩权强镇改革也无法充分释放其发展活力。由此，在新型城镇化战略的指导下开展“镇改市”改革就成为了特大镇发展的一条破局之路。浙江龙港是我国首例“镇改市”试点实施地区，于2019年撤镇设市，成为我国首个不下设乡镇、街道的县级市，其目标是探索出一套精简高效创新的设市模式。国家“十四五”规划纲要进一步提出稳步有序推动符合条件的特大镇设市，表明我国在“十四五”期间将会在龙港试点的基础上继续推进符合条件的特大镇改市。由此，本文试从行政体制角度分析现行龙港模式的效果与得失，以期对“镇改市”未来进一步推广提供借鉴。 本文研究基于授权赋能理论提出将“从‘扩权’到‘赋能’”的转变程度作为衡量地方“镇改市”改革模式效用的一种评价标准。授权赋能与传统授权的本质区别有三，一是创造性分权，二是囊括了非职位权力（即指组织内部向上、向下、横向、跨职能团体的工作联盟及组织外部联系），三是带有培养能力的目的。目前龙港“镇改市”已实现创造性分权。文中提出，乡镇一级实质上没有被完全纳入我国的行政发包制体系中，而是一直以来作为县级政府的执行者。“镇改市”改革中，在行政建制升格引发财权、事权双双下放的情况下，与之具有耦合关系的改革区域地方政府角色将会随之由县级政府的执行者转变为自主治理的承包方。同时，治理工作中人力资源尤其是基层执行者数量的减少则是实现赋能过程中最需要得到妥善化解的难题。龙港试点主要以机构改革与业务整合实现不下设乡镇、街道的大部制县级市政府，以党建引领下的社区共治体组织实现域内扁平化的基层治理。其中的部门模块化改革、社区管理模式迭代与社区共治体有机整合思路等改革经验对于“镇改市”改革推广地区而言都有着宝贵的学习价值。与此同时，龙港改革中的组织工作机制梳理与对当地人员能力的培养则尚没有完全实现，其在治理过程中也暴露出向上汇报机制较为混乱和人员素质基础较为薄弱的问题，严重影响到了地方治理能力的实际提升。 对此，后续改革推广地区应该在前期规划中重点理顺设市后大部制政府的向上汇报机制。同时，还应在改革规划中注意根据地方实际情况合理设置政府机构的大部化水平。在人少事多的情况下，根据业务特征科学地借鉴模块化管理思路重塑工作流程。在基层治理扁平化的改革目标下，可以借鉴党建引领的社区共治体组织管理思路，同时应该注意理顺其中多方配合协作的工作机制。并在设市前准备阶段对于待划转人员加强的业务知识储备与能力培养，并注意对学习情况开展阶段性的验收。
NETL