摘要
我国是国际鸟类迁飞路线上的重要中停地，迁徙候鸟数量庞大，保护成效显著影响着全球候鸟种群状况。但我国国家层面没有针对鸟类或候鸟的专项立法，仅有《野生动物保护法》等其他相关法律，其中针对迁徙习性的区别保护规定较少，并且地方立法主体间缺乏协同性。本文对候鸟保护所涉法律制度和现实问题进行分析，并以问题为导向提出对策。 文章第一部分对候鸟、迁徙路线的学理定义和法律定义进行明晰，并考察我国候鸟保护的现状，从生态、经济两方面论述候鸟保护的意义。 第二部分是对候鸟保护相关法律制度的梳理。我国的候鸟保护法律体系与野生动物保护法律体系基本重合，但仍有特殊之处。权属制度、分级分类保护及名录管理制度、野生动物重要栖息地保护制度普遍适用于野生动物保护，而致害补偿制度和地方立法中都有特别针对候鸟的法律法规文件，栖息地管控制度中也有针对候鸟的特别要求。 第三部分是对候鸟保护法律体系存在问题的检视。我国目前实行的分级分类名录制度较为僵化，不能及时回应候鸟物种濒危状况。栖息地保护不足，法定栖息地以外的空间受保护程度弱，候鸟迁飞区的地方立法之间缺乏协同。此外，《野生动物保护法》的栖息地保护要求未同步到《环境影响评价法》中，可再生能源政策法律体系中也缺少减缓对迁徙影响的相关规定。致害补偿制度不健全，存在补偿不充分和程序低效的问题。针对盗猎候鸟行为的打击力度不足，相关部门间缺乏协同合作机制。公众参与机制不完善，社会组织提起环境公益诉讼的相关法规不健全，不利于社会主体对候鸟的保护。 第四部分是对欧盟、美国的鸟类或候鸟保护立法的考察和借鉴。欧盟成员国将《野鸟指令》的内容和要求内化为国内法，是一种可借鉴的协同立法范例;成员国依照该指令共同建立起“Natura2000”保护地网络，实现了栖息地的协同保护，同样值得学习。美国《候鸟条约法案》使企业主体对所造成的候鸟死亡承担严格责任，确保其不得忽视鸟类影响。 第五部分是针对上述问题提出的对策。在立法理念上，应当生态环境协同治理的方式实现对候鸟及其栖息地的保护。探索建立候鸟迁飞区内各个立法主体间的协同立法机制，参考我国部分地区现有的区域协同立法模式，开展针对候鸟保护这一地区性共同事务的协同立法。协同保护候鸟的栖息地，建立协同监管体系和协同合作机制。实现法律间的衔接，强化对法定栖息地以外空间的保护。健全公众参与制度，赋予社会组织提起生物多样性保护环境行政公益诉讼的资格，使公众能够更加深度、全方面地参与候鸟保护。
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