一体推进耕地数量保障、质量建设与生态维护是新时代耕地保护的重要目标.以体系化理论审视现行制度,可以发现,耕地概念界定不清导致外部体系联结不畅,耕地保护成本分配不当致使内部体系难以协调,这无法保障"三位一体"保护目标的充分实现.为此,在外部体系层面,应以粮食生产能力为核心构建耕地的一般概念,并基于耕地功能定位差异化匹配保护规则.在内部体系层面,须通过事权界分明确央地任务分工,立足空间功能定位分担区际耕地保护成本,并基于保护地役权强化农户权益保障.最终,以《耕地保护和质量提升法》和《国土空间规划法》的起草为契机,完善耕地"三位一体"保护制度体系.
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